A 50 años de la aprobación de la Ley 16.625 de Sindicalización Campesina, en abril de 1967, y de la Ley 16.640 de Reforma Agraria, en junio del mismo año, el académico del Depto. de Sociología, Octavio Avendaño, analiza sus efectos sociopolíticos en el libro “Los partidos frente a la cuestión agraria en Chile, 1946-1973” (LOM Ediciones), presentado al público el 20 de Junio en el Archivo Nacional de Chile.
Su texto aborda, concretamente, las distintas posturas de los partidos de izquierda y socialcristianos –con representación parlamentaria en el período 1946-1973– adoptadas para enfrentar los problemas de la agricultura que afectaban a la población campesina en general. Asimismo, examina cuál fue el rol y actitud de los partidos, impulsores o detractores del cambio estructural, ante la expropiación de tierras y la configuración de un movimiento campesino que alcanzó un inédito protagonismo.
En base a la perspectiva institucionalista, como indica el libro, se asume que la distribución de la tierra y la organización del campesinado no fueron una consecuencia de la radicalización experimentada por algunos partidos, sino, más bien, resultado del predominio de una concepción gradualista que los promotores de la reforma agraria y la sindicalización asumieron una vez que las condiciones fueron favorables para tales propósitos. “En el libro se analizan las coyunturas y los hitos más relevantes que se dieron desde 1946 para discutir e intentar abordar, de manera directa, los problemas del agro a través de medidas distributivas y de la organización de los trabajadores agrícolas”, plantea su reseña. Aspectos de la reforma que son abordados a continuación.
-Entre 1967 y 1973, en Chile es implementada una de las reformas agrarias más profundas del continente, después de la mexicana, boliviana y cubana. Pero a diferencia de estas tres experiencias anteriores, en Chile la reforma agraria se llevó a cabo en un contexto de creciente democratización. ¿Cuáles fueron las principales diferencias entre las reformas agrarias de América Latina?
Bueno, se habían dado varios procesos de reforma agraria antes de que se estableciera la primera ley de Reforma Agraria en Chile el año 1962, y sobre todo antes de la ley 16.640 que es considerada la más importante, aprobada en Junio del 1967. Antes de este periodo y previo, incluso, a que Jorge Alessandri implementara y lograra aprobar la primera ley en 1962, ya existían experiencias latinoamericanas en esta materia.
Una de ellas, fue la experiencia mexicana durante la revolución y, posteriormente, con Lázaro Cárdenas en la década del 30. Por su parte, la experiencia de la reforma agraria boliviana fue una de las más importantes. La cubana es contemporánea a toda esta discusión que se estaba dando a principios de los años 60. De hecho hay algunos aspectos reactivos que surgen a propósito de la revolución cubana que se van a expresar en la política de alianza para el progreso que impulsa el gobierno norteamericano, desde 1961 con la finalidad de evitar que se propaguen focos de guerrilla rural y que se vuelva a replicar la experiencia cubana.
Es por eso que uno de los objetivos prioritarios de la política de alianza para el progreso fue la de implementar y promover la realización de reformas agrarias en distintos países del continente. Dentro de los objetivos, también se plantea una reforma tributaria pero que no va a tener la misma relevancia o el mismo nivel de impacto que va a tener la reforma agraria en varios países de la región.
A fines de los años 50, en el momento en que se está llevando a cabo la revolución cubana, países como Colombia o Venezuela ya habían intentado implementar reformas agrarias bajo gobiernos que podrían considerarse más conservadores o que dependían de fuerzas políticas que podríamos considerar tradicionalistas, y esas reformas agrarias van a tener más bien el carácter de políticas de economización.
Dichas reformas agrarias no son como las que conoceremos en el caso chileno desde 1967 en adelante, Bolivia o Cuba en contextos de procesos revolucionarios. Más bien, se trata de reformas que fomentan la colonización en terrenos fiscales o aquellos controlados por el Estado, situación que en Chile se venía realizando desde 1929 hasta que Alessandri logra aprobar la primera ley de reforma agraria en 1962. Él, de hecho, se mantuvo dentro de este esquema de políticas de colonización entre 1962 y 1964.
La reforma agraria chilena fue un proceso más bien inédito debido al nivel de profundización y por todo lo que implicó llevar a cabo: una política de expropiación de predios en manos de privados, no solo pensando en distribuir propiedad fiscal sino más bien distribuir en base a la expropiación de privados quienes controlan grandes haciendas o latifundios en diversas provincias de Chile, con familias que venían controlando cuantiosas propiedades desde la colonia.
La experiencia chilena llama la atención porque se dio en el marco de un proceso de profundización democrática, de ampliación de la participación, establecimiento del sufragio universal en 1970 y, en ese sentido, de mayor participación y democratización de la sociedad.
-Haciendo un análisis retrospectivo y más global, ¿cuál fue el escenario y las condiciones socioeconómicas y políticas que motivaron y permitieron el impulso de una reforma inédita en el país como fue la Agraria?
Desde luego había una situación bastante deficitaria en términos de la producción agrícola. Había tierras que no estaban siendo utilizadas para efectos productivos. Este déficit redundó durante mucho tiempo también en un problema sobre la capacidad para integrar laboralmente a ciertos segmentos de la población rural o segmentos de la población campesina.
Hubo un problema severo desde el punto de vista de la concentración de la propiedad. El minifundio pasó a ser una suerte de complejo latifundio-minifundio, lo que se reconoce en la presencia de producción de carácter campesina que no logra satisfacer las necesidades materiales o de reproducción material propiamente tal.
En ese sentido, se produjo una realidad bastante compleja en cuanto a las condiciones de vida de la población campesina. Entre ellas, dificultades de acceso a la tierra, falta de oportunidades, pobreza rural, limitadas oportunidades para la población más joven que no lograba acceder a la tierra y un minifundio que no lograba satisfacer las necesidades más básicas, generando que muchos pequeños propietarios dependieran de la gran hacienda o las grandes propiedades.
Este es uno de los aspectos que más motivó la realización de la reforma agraria. De ahí que se plantea la necesidad de crear una nueva clase media rural, aumentar el poder adquisitivo de la población rural, incluso pensando en estimular el desarrollo de la actividad industrial. Desde una óptica más productivista o desarrollista, diversos autores plantearon en ese contexto la necesidad de transformar la estructura productiva con la finalidad de crear un mercado interno y, de ese modo, hacer avanzar el desarrollo de la actividad industrial.
-¿De qué modo los comportamientos y tensiones de los partidos políticos en Chile marcaron o determinaron el desarrollo de la Reforma Agraria?
Al interior de los partidos políticos, se desarrolló una reflexión con propuestas entre comunistas y socialistas ya en los años 30. De manera intensa, se intentó organizar a los trabajadores agrícolas, a la población campesina y, al mismo tiempo, se plantearon una serie de propuestas sobre la modificación de la tenencia de la tierra predominante.
Tempranamente, se comenzó a hablar de Reforma Agraria, así como también de la necesidad de promover la sindicalización campesina, de manera que de parte de los partidos de izquierda hubo una intención bastante clara de llevar a cabo esta transformación en el sector rural. Este desafío también fue compartido y asumido por los sectores socialcristianos que giraron en torno a la falange y que, posteriormente, derivaron en la conformación de la Democracia Cristiana.
Como parte de este análisis, fue importante lo planteado tanto por la falange como la Democracia Cristiana, en sus inicios, sobre la propiedad porque fue la falange la que logró dar una interpretación más o menos significativa del derecho de propiedad.
Siguiendo las teorías del derecho natural, se esgrimió una fundamentación que permitió justificar la expropiación de grandes haciendas o de grandes propiedades, la distribución entre la población campesina y los trabajadores agrícolas. Por contrapartida, se esbozó un argumento que justificó el actuar de la propiedad privada y la existencia de las grandes propiedades agrícolas, a cargo de los sectores conservadores.
-¿Qué tipo de cambios en las relaciones sociales, económicas y políticas se dieron efectivamente tras la aprobación de la reforma?
Recordemos que pocos meses antes de que se aprobara la ley 16.640 de reforma agraria se había aprobado una ley de sindicalización campesina que permitió fomentar la constitución de sindicatos, federaciones y confederaciones campesinas a lo largo de todo el país. Desde luego, estas federaciones y confederaciones estuvieron ligadas a muchos de los partidos existentes. La Confederación Nacional Sindical Campesina y del Agro, Ranquil, por ejemplo, se vinculó al Partido Socialista y al Partido Comunista, mientras que otras federaciones y confederaciones se relacionaron directamente a la Democracia Cristiana.
Lo más importante desde el punto de vista de las relaciones sociales y el poder, es la eliminación del inquilinaje. En 1972 podríamos decir que fue cuando el latifundio logró desaparecer en nuestro país, debido a la expropiación de haciendas o latifundios en las zonas más productivas. Esta fue una de las transformaciones más importantes y significativas en términos sociales.
-¿Cómo varió la implementación de las medidas tendientes a modificar el sector agrario durante los gobiernos de Alessandri, Frei y Allende, hasta la dictadura militar que truncó sus avances?
Primero, hay que reconocer que fue Alessandri quien consiguió establecer la institucionalidad y el marco institucional con el cual operó, posteriormente, la reforma. Entre las nuevas instituciones creadas con posterioridad, destacaron el Instituto Nacional de Desarrollo, Instituto de Desarrollo Agropecuario, el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) y la Corporación de la Reforma Agraria (CORA). Las dos últimas, se crearon bajo el gobierno de Alessandri.
Alessandri logró aprobar una gravitante reforma constitucional en 1963, porque permitió al Estado poder realizar expropiaciones pagando de manera diferida la indemnización a sus propietarios originales o a sus ex propietarios, estableciendo un plazo de 15 años para ese proceso. Posteriormente, Frei intenta llevar a cabo la Reforma Agraria pero tomando en cuenta las legislaciones existentes al tiempo que presentó un proyecto de reforma agraria y un proyecto de sindicalización campesina.
Sin embargo, la gran dificultad que se le presentó fue de carácter legal. En varias situaciones, fue necesario comenzar por la distribución de propiedad fiscal, pero a diferencia de Alessandri lo que se hizo fue distribuir esa tierra y organizar el sistema de asentamientos existentes en formas de propiedad de carácter colectiva.
A través de la reforma constitucional promovida por Frei, se logró modificar el artículo 10 de la Constitución de 1925 que garantizaba el derecho de propiedad. Dicha modificación, fue crucial para poder llevar a cabo una Reforma Agraria efectiva. El segundo hito fue el conjunto de reformas aprobadas entre 1966 y 1967: la Reforma Constitucional, la Ley de Sindicalización Campesina, la ley 16.625, y más tarde la ley 16.640. A partir de ese momento, se inició un proceso marcado por la expropiación de los privados.
El tercer hito ocurrió hacia fines del gobierno de Frei, en 1969, cuando a propósito de la lentitud del proceso de expropiación, el senador Patricio Aylwin propuso una legislación adicional que permitió agilizarlo. Un episodio fundamental para entender la aceleración del proceso de Reforma Agraria con la asunción de Salvador Allende a la presidencia en 1970.
-En la actualidad, considerando las condiciones sociales, políticas y económicas de nuestro país, ¿qué queda de la Reforma?
Cambió la fisionomía y estructura social por el hecho de haber eliminado el latifundio y el inquilinaje, proveniente del siglo XVIII. Asimismo, trajo consigo una mayor racionalización en el uso de la tierra y permitió un mayor control del agua por parte del Estado.
Desde el punto de vista productivo, podríamos decir que no habría podido existir desarrollo agroexportador en nuestro país manteniendo el antiguo latifundio. Era necesario llevar a cabo un proceso de transformación de la estructura de propiedad para intensificar la producción agrícola o, en este caso, frutícola y forestal. Al respecto, la reforma fue acompañada de un importante plan de desarrollo frutícola y forestal que la CORFO comenzó a implementar a partir del año 1966. Ese programa permitió fomentar la plantación de frutales, la plantación forestal y la creación de agroindustrias en todo el país, de manera que cuando los militares llegaron al poder ya existía una base de desarrollo agrícola, frutícola y forestal que ellos aprovecharon en el marco de una política económica orientada, principalmente, a la exportación y la diversificación de la misma.
Según datos reconocidos por la propia Sociedad Nacional de Agricultura, del Banco Central, hacia fines de la década del 60 la economía chilena ya había logrado –en cuanto a la actividad frutícola– establecer relaciones comerciales con parte de Europa, relaciones comerciales con países asiáticos y Estados Unidos, para exportar fruta fresca, procesada o elaborada.
Primeramente, antes de plantear una política de este tipo, se debe analizar cuál es la realidad social –tal como en los años 50 se hizo un diagnóstico sobre la situación del campesinado– sobre el fenómeno de la concentración de la propiedad y la concentración del agua. Hoy, nos encontramos frente a una situación, en cierta forma, análoga.
La tierra se vuelve a concentrar y el agua con mayor razón. Recién se está discutiendo una reforma al código de agua que solo considera un 10% del agua disponible. Las condiciones de los trabajadores temporeros o quienes dependen de la producción frutícola y forestal, tienen que considerarse al momento de plantear una política distributiva o una que apunte a cierta transformación estructural.
Ese tipo de fenómenos deben ser enfrentados a través de una reforma estructural más o menos importante que implica, desde luego, cambios constitucionales porque la carta magna le otorga supremacía al derecho de propiedad, lo que implica –a su vez– cambios respecto de la concentración de la propiedad, apuntando así hacia medidas de tipo distributiva.
